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    社会保障法制建设探究

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    摘要:本文旨在探析新形势下社会保障发展态势,认为应该以实施更加公平可持续的原则,提升社会保障的可靠性,缩小城乡、地区差异,以不断满足人民需求为侧重点,在新形势下发挥出社会保障在稳定社会、调解矛盾、促进社会发展中的强大功能。

    关键字:社会保障;新形势

    一、中国社会保障的发展现状

    社会保障作为国家发展进程中的重要制度安排,目标是通过保障和完善国民生活、增进国民福利来实现整个社会的和谐发展。自中华人民共和国成立,国家致力于建立起一套全新的社会保障体制。到1956年,国家已经初步创立了以国家责任为主体的社会保障制度[1],而后历经调整(1957-1966年),停滞(1966-1976年),恢复(1976-1986年),改革发展(1986年至今)等时期。如今,中国的社会保障制度框架基本形成,已经建立起世界最大的社会保障安全网。

    二、中国社会保障建设面临的新挑战

    中国社会不断变化,社会利益格局也进入大调整时期,正朝着在法治的轨道上保持国家持续、健康发展,追求社会公平、正义与共建、共享的方向努力。[2]但如今仍需面临四大挑战:

    (1)宏观经济形势变化对参保和政府投入带来影响。社会保障发展水平与一国经济社会发展阶段密切相关,宏观经济形势的变化势必影响一个阶段社会保障取向的发展。目前中国经济正处于“三期叠加”[3]时期:增长速度进入换档期、结构调整面临阵痛期、前期刺激政策消化期。因此无论是从个人、企业还是国家看,整个社会的社会保障供给乏力。

    (2)人口老龄化加速,可持续发展问题凸显。进入21世纪,中国已经正式进入老龄化社会,形成了家庭小型化、人口老龄化,人口红利渐渐消失的银发社会的社会格局。而且核心家庭与人口预期寿命延长同步发展,不但使老年人生活护理成为一个社会问题,而且也让相当一部分老人需要生活护理时会选择住进医院,从而占用大量的医疗资源,也使国家的养老保险和医疗保险制度面临巨大的资金压力。

    (3)城镇化加快,对制度适应流动性提出更高要求。由于历史的原因,中国社会长期存在着城乡二元的社会结构。相应地,社会保障方面也发展出城乡二元体系。但是,中国社会流动人口普遍存在,特别是改革开放以来,人口流动进一步加快,人口城镇化势头明显。截止到2014年,中国农民工总数已接近2.74亿人,其中外出就业者1.68亿人,本地非农就业1.06亿人;同时,中国城镇人口已经接近7.5亿,达到54.8%。[4]社会既面临着城镇化加速的重要任务,但同时也面临着难以融入城市社会的突出问题。如何从制度层面调整,一方面适应人口流动带来的冲击,另一方面又能兼顾社会公平,成为社会保障发展道路上的一大挑战。

    (4)依赖社会保障的对象日益增多。改革开放三十多年来,中国社会经历体制机制的转型后,遗留下来大量的弱势群体、失业群体、贫困群体、社会边缘群体等享受不到社会保障的群体。中国政府制定了“2020全面实现小康社会”的宏伟目标,就需要有社会政策托底的社会改革策略:托保障和改善民生的底,托全面建成小康社会的底,托社会和谐稳定的底,托转变经济发展方式的底,国家需要提供社会保障的对象日益增多。

    三、新形势下中国社会保障存在的问题

    目前我国取得了近20年来的改革巨大成绩,也建立了具有中国特色的发展雏形的基本的社会保障体系。总的来说,现在的社会保障制度曾经在一定时期对社会公众的生活保障起到了较大的作用,但从长期奋斗建设中国特色社会主义的历史角度来说,原有的社会保障制度体系已不适应时代的要求,全方位地对社会保障体制机制作出符合社会发展的改进的要求越来越迫切,这也成为当前社会保障改革中急需破解的难题。正是因为我们处在历史的关口,我们有必要深入分析中国社会保障存在的现实问题,找出问题的根源,以便为社会主义建设和新一轮的全面深化改革提供科学决策的基础。

    (1)社会保障政出多门,管理松散。社会保障涵盖社会救助、社会保险、社会福利三大基本制度体系,是涉及公民一生的重要制度,也是公民可以享受到国家改革发展“红利”的重要平台。三大体系应该是统筹管理、配合默契的顶层制度设计。但是,由于历史的原因,三大基本制度体系的管理在我国是处于由民政、人社、卫计三大部门分管的局面??此聘鞴芤豢?,但科层制下多头管理带来的却是管理松散的局面。比如农民工群体,他们拥有农村户口,但是长期在城市工作,身份特殊。二元的生活体验,造成了他们在农村看病,得由卫计委主管的新农合提供社会保障。而到了城市,农民工看病则需要由人社部门的城镇职工医疗保险提供社会保障。

    (2)社保法规不全,体系不完整。要消除“应参保的不想参保,想参保的无法参?!钡南窒?,关键就在于推进社会保障立法进程。只有法制保障的社会保障事业,才能有序规范的,并能发挥它最大的作用。目前,我国已经出台的法律只有2010年《社会保险法》,更多的是行政法规,比如2011年《工伤保险条例》、2004年《企业年金试行办法》、2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等,造成行政、司法、审判、仲裁机构缺乏权威的法律依据,带来中国社会保障事务的管理和运营政策制定不科学、具体实施力度不够等问题。

    (3)社保覆盖人群不充分、不均衡。社会保障覆盖的广度是直接关系到中国社会保障总体水平的重要指标。它能直观反映出正在享受社会保障的社会成员类型,影响到其能不能充分发挥维护社会稳定的作用。改革开放以后,骤增的流动人口数量和长期固定的城乡二元之间的矛盾,引发了社会保障不适应中国国情的问题。走出“计划经济”的中国人不再被户口、单位“锁在”世代生活的土地上,社会保障事业需要不断面对来自市场经济的沉重压力。这使如何扩大社会保障的覆盖面成为中国社会保障的重点问题。比如在社会保险领域,由于缺乏有效的法律强制和完善的管理体系等原因,我国现在的社会保险在公有制企业和大型私有、混合所有制企业推行得比较顺利,但社会上的中小企业、个体工商户并没有建立覆盖全体职工的社会保险。主要原因在于很多私营企业职工、个体户,特别是职工内部的农民工群体,还没有足够重视在劳动关系中是否获得了基本社会保障的问题,对纳入现有的基本社会保障体系的热情不足。当然也有部分劳动者贪图眼前利益,主动与资方商定将应缴保险费工资化,造成只工作不参保的社会现象。除此之外,由于顶层设计跟不上社会的快速发展所造成的制度缺失,使得社会自由职业者,因找不到参保挂靠经营主体,而无法享有等同于普通职工的社会保障。

    (4)社?;鸨U纤降?,应对需求不足。长期保持稳定的社会保障基金的缴费标准,越来越不能跟上经济社会的快速发展,导致出现了社会保障基金的缺口,社保资金“空账运转”现象越发突出。在养老领域实行的是“统账结合、部分积累”的制度,原意是想发挥个人缴纳的可持续性、个人积极性有效减轻社会保障支付压力。但是却把社会统筹和个人账户强制混合在一起,它们之间却并没有基金运转的隔离措施。由此出现了个人账户资金被挪用到社会统筹之中。不仅如此,中国“银发潮”时代正在到来。社会保障基金增量减少,而存量不断下降,将会造成基金缺口越来越大。人社部公布的《中国社会保险发展年度报告2015》显示,2015年,全国个人账户空账规模已经超过了4万亿。与此同时,个人账户基金从2014年的5001亿元下降到3274亿元,账户里实实在在的资金还不到十分之一,全国养老金个人账户空账率已超九成。[5]可见,社?;鹑缃鲆揽可缁嵴鹘?,社会保障基金的需求额依然巨大,不能有效应对社会不断增长的供给需求。如何管理好社?;?,成为目前我国社会保障问题治理道路上一个突出的重要关口。

    (5)社保水平失衡,城乡、地区差异大。2017年中国社会保障卡发卡数已经突破10亿张,已覆盖全国超过72%的人口。①城镇居民总体上均已享有社会保障体系。但总的来看,我国社会保障水平失衡,城乡之间、地区之间差异仍比较大,特别是地区间统筹缴费率不一,养老保险还没有实现城乡全覆盖,局部地区社会统筹养老保险基金存在入不敷出等问题。

    四、中国社会保障的措施见解

    中国社会保障必须实施更加长久地支持社会保障的重大举措,在组织再造与人力支持、财力保障与风险把控、技术服务体系建设等方面下足工夫,营造有利于社会保障制度建设的发展环境。

    (1)提升社会保障基金的可靠性。加强统筹协调和顶层设计,国家要出台一批有效落实的政策法规。[6]要明确各自应该承担的功能定位与责任分工,实现社会保障基金使用的集约和有效。要深入分析市场机制、社会机制所能提供的补充保障效用,合理考虑政府与市场、社会组织所提供的社会保障之间的合理分工与协同问题。

    (2)建设全覆盖、较为公平的社会保险体系。要以城乡一体化建设为平台,尽快建立全面覆盖城乡的社会保障体系,使城乡居民都享有自己的社会保障,享受改革发展的成果。要以建设公平均衡的社会保障为长期目标,健全欠发达地区的社会保障项目。既要加强国家对社保资金的调控,帮助地方从当地实际出发,逐步提高基金统筹层次,也要实现全国统一的社会保障方向、目标和标准,让人民群众感受到公平。

    (3)满足人民幸福需求。新时期我们要围绕人民的幸福需求,通过市场与政府的合理分工,形成社会保障体系的健康运行和持续发展的良好局面。再以发挥市场机制和社会力量的作用为主,政府提供保障托底的方式,建设多层次、多支柱的社会保障产业的供给服务。双管齐下,使人们能够对未来形成稳定而合理的预期[7],共享社会中国特色社会主义的发展成果。

    参考文献:

    [1]杨秀英.中国社会保障的改革与展望[J].沈阳干部学刊,2011(4).

    [2]郑功成.社会保障学[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2005.

    [3]安宇宏.三期叠加[J].宏观经济管理,2015(2):92.

    [4]中华人民共和国2014年国民经济和社会发展统计公报[J].中国统计,2015(3):6-14.

    [5]景朝阳.2017,养老政策的集中落地年[J].经济,2017(2):60-61.

    [6]张雪.当前形势下社会保障体系建设[D].曲阜师范大学,2011.

    [7]杨小冬.新形势下推进我国社会建设与社会治理创新的思考[J].中共福建省委党校学报,2014(9).

    作者:孙兆基;肖颖 单位:广西大学

    社会保障法制建设探究责任编辑:张雨    阅读:人次